Úspěšný PPP projekt na Slovensku – Obchvat bratislavy D4R7 pod PPP

Útvar projektového financování ČSOB se specializuje na řešení infrastruktury, veřejné či soukromé, která bývá obvykle financována převážně ze soukromých zdrojů. Většinou jde o dlouhodobé financování. „Snažíme se specializovat na infrastrukturu, která je – jak rád říkám – potřebná, tedy na tu, která pomáhá a je nezbytná,“ vysvětluje Ing. Jan Troják, ředitel tohoto útvaru. „Proto si vždy vyhodnocujeme to, jaký užitek daná infrastruktura přináší. Nemusí se líbit všem, ale měla by mít vždy nějaké ratio, ať už z pohledu jejího užívání veřejností, nebo tím, že řeší určitý energetický, logistický nebo třeba dopravní problém.“ Jan Troják stojí v čele útvaru projektového financování od roku 2004. Postupně se útvar začal obsáhleji věnovat přípravě a financování velkých, zejména infrastrukturních projektů zadávaných buď klasickým zadávacím procesem, nebo nějakou formou PPP.

Není však pojem PPP v naší zemi, kde s partnerstvím veřejného a soukromého sektoru příliš velké zkušenosti zatím nejsou, až moc všeobjímající? Jak chápete tento pojem vy?

Jde skutečně o velmi široký pojem, a proto se jeho používání sám za sebe snažím omezovat. Lze jím totiž označit takřka vše – od pronájmu až po privatizaci. V našem útvaru se soustřeďujeme hlavně na koncesní projekty, tedy projekty, v nichž existuje smlouva mezi zadavatelem a zpravidla k tomu účelu sestaveným konsorciem, přičemž tato smlouva je vysoutěžena na základě výběrového řízení. Na jejím základě koncesionář, tedy vítězné konsorcium, dodá požadovanou stavbu, kterou následně dlouhodobě provozuje. Realizaci stavby koncesionář obvykle hradí z vlastních zdrojů s tím, že peníze za stavbu začne postupně dostávat od zadavatele až ve chvíli, kdy je stavba postavena, zkolaudována, zprovozněna a plní svůj účel. Pak koncesionář tuto stavbu sám provozuje po dohodnutou dobu, během níž dostává zpět hodnotu celé své investice. Zároveň na koncesionáři spočívá veškerá odpovědnost za tzv. náklady životního cyklu. Období provozu trvá obvykle dvacet třicet let, po jejichž uplynutí se provoz infrastruktury předá v určitém dohodnutém stavu zadavateli.

Jako občané bychom měli platit za to, co skutečně dostáváme. Mě nezajímá, dostanu-li od státu za své daně nejlevnější cihlu nebo kus asfaltu. Mě zajímá, abych dostal službu kvalitní infrastrukturní služby s co možná nejlepší hodnotou za peníze přes celou její životnost.

V čem je výhoda PPP projektu proti klasickému veřejnému zadávání?

První zásadní výhodou je fakt, že dochází k silné konkurenci mezi konsorcii už při přípravě projektu – designem počínaje přes výstavbu a financování až po provoz, kdy uchazeči jdoucí proti sobě mají možnost ovlivnit všechny tyto čtyři základní parametry, které ve svém souhrnu dají výslednou infrastrukturu. Konkurenční konsorcia, která se o projekt ucházejí, mají možnost – každé podle svých nejlepších zkušeností – přizpůsobit požadovanou infrastrukturu z pohledu těchto parametrů či dokonce i s ohledem na stav, v jakém by se po desetiletích provozu měla stavba nacházet v okamžiku předání zadavateli. To je něco absolutně jiného, než když zadavatel soutěží odděleně design, výstavbu za nejnižší cenu a bez možnosti optimalizace s ohledem na budoucí provoz. Praxe ukazuje, že vhodné „zrobustnění“ díla či použití vyspělejší technologie či materiálů může významně snížit budoucí náklady na rekonstrukci nebo dokonce předejít jednomu rekonstrukčnímu cyklu. Takto optimalizovaná stavba však obvykle není ta nejlevnější. Ale z životnosti projektu a jeho služby může být významně levnější.

Použití vyspělejší technologie či materiálů může PPP významně snížit budoucí náklady na rekonstrukci nebo dokonce předejít jednomu rekonstrukčnímu cyklu.

V tom je fundamentální rozdíl mezi PPP, tedy koncesním projektem, a tradičním veřejným zadáváním. Totiž že u koncesního projektu je příležitost v jednom okamžiku interakce projektanta, stavitele a provozovatele. Případně i financiéra. Jednoduše řečeno, u koncesního projektu bude stavba na začátku možná trochu dražší, jenže podstatně více ušetříte následně na tzv. nákladech životního cyklu a tím, že budou uživatelé infrastruktury méně zatíženi uzavírkami. Jen v koncesním zadávání se setkáte s tím, že navzájem mezi sebou konkurující si konsorcia budou mít pro vybudování nové silnice nikoliv jedno řešení, ale budou zvažovat nejrůznější varianty i jejich kombinace s ohledem na funkci a rozsah dopravy, množství projíždějících těžkotonážních vozidel nyní i v perspektivě několika desetiletí, stejně jako to, jak by měla být tato silnice stavebně technicky pojata, aby v případě údržby, neřkuli zásadnější opravy nemusela být kompletně vyřazena z provozu. Takto předvídavě se ovšem uvažuje pouze u koncesních projektů, u klasické „levné“ veřejné zakázky nic takového nelze očekávat. Třešničkou na dortu u koncesního systému zadávání je to, že u něho má skutečně smysl soutěžit o nejnižší cenu, protože v ní máte zahrnuty projektové a stavební náklady infrastruktury, náklady životního cyklu, náklady financování, právní, provozní a další. Další třešničkou je skutečnost, že u koncesního projektu je vyloučena úhrada případných dodatečných víceprací, protože zadavatel platí první platbu koncesionáři až po zprovoznění stavby. Do té doby koncesionář nemá šanci dostat jakoukoliv platbu, byť samozřejmě bývají po vzájemné dohodě obou stran přijímány mechanismy, které v případě určitých specificky vymezených důvodech je umožňují v platbě zohlednit.

Konsorcia, která se ucházejí o koncesní zakázku, se opírají o týmy zkušených profesionálů. Může jim kupříkladu kraj nebo statutární město v roli zadavatele být rovnocenným partnerem?

Takovou otázku si samozřejmě lze klást obecně při kterémkoliv veřejném zadávání. Budete-li chtít vstoupit jako zadavatel do koncesního systému zadávání poprvé, podruhé…, tak si k tomu určitě přiberete nějakého zkušeného poradce. Jakmile však zadavatel s tímto modelem získá větší zkušenost sám a bude chtít koncesní systém využívat i do budoucna, asi si k tomu vytvoří vlastní odborný tým. Teď mluvím spíše o státu, ministerstvech a dalších ústředních orgánech státní správy. Kraje, velká města se patrně budou do koncesního zadávání pouštět jen příležitostně, a budou proto spoléhat spíše na poradce zvenčí. V řadě zemí k tomu slouží i speciálně vytvořené státní organizace, které pomáhají regionům implementovat koncesní projekty, vytvářejí metodiky a poskytují odbornou podporu zadavatelům. Základem dobrého a úspěšného projektu je kvalitní koncesní zadání.

Nicméně chci podotknout, že koncesní zadávání není nic nevyzkoušeného. S PPP projekty se ve větším měřítku už před mnoha desetiletími začínalo ve Velké Británii a tzv. britský koncesní model vycházející z prověřených standardů zadávání, které je dnes aplikované po celém světě, v Evropě například v Německu, Francii, Nizozemsku, Belgii, ale nejnověji i na Slovensku, kde dálniční obchvat Bratislavy byl letos v únoru vyhlášen Evropským PPP projektem roku.

Jaká je v systému koncesního zadávání úloha financující banky?

Budu-li hovořit o ČSOB, jsme to my, kdo u projektů tohoto druhu financujeme počáteční náklady budované infrastruktury, třeba až z 90 %. Tím v konečném důsledku spolupřejímáme řadu rizik včetně rizika vlastní implementace stavby, např. v tom, že bude dodána včas, rozpočtu a v potřebné kvalitě.

Ale zájem na včasném dokončení stavby a v náležité kvalitě má přece i zadavatel. Spolupracujete s ním proto jako financující banka?

V jistém ohledu se financující instituce dostávají do podobné pozice jako zadavatel. Proto mezi těmito stranami bývá uzavírána tzv. přímá smlouva, která řeší případné situace, kdyby se na straně koncesionáře projevily nějaké problémy v dodání, provozu či údržbě předmětné infrastruktury, které by mohly vést k závažnému neplnění koncesní smlouvy. Důležité je také připomenout, že v rámci koncesních projektů se infrastruktura buduje rovnou do majetku zadavatele. Kdyby měly být problémy konsorcia zásadnějšího rázu, zadavatel má možnost koncesi zrušit a přesoutěžit ji.

Překážkou pro větší uplatnění koncesního modelu veřejného zadávání v naší zemi je určitá setrvačnost myšlení, že zakázky skutečně nejsou o o tom, co je nejlevnější. Nýbrž o nejlevnější ceně přes životnost projektu, tedy, že stavbu je třeba optimálně provést s ohledem na dlouhá desetiletí následného provozu.

Od jakého objemu investice má smysl zvažovat využití koncesního systému zadávání?

Záleží i na tom, o jakou stavbu by mělo jít. Avšak kdyby to měl být koncesní projekt v plné šíři, v českých podmínkách by to bylo zhruba od půl miliardy korun ceny výstavby výše. Přitom průměrná cena koncesního projektu v západní Evropě podle Evropské investiční banky činí zhruba 170 milionů eur.

Pokud naši čtenáři z menších měst, neřkuli z malých obcí dočetli tyto řádky až sem, už dál asi pokračovat nebudou…

Inu, může jít i o menší projekty, kde lze uplatnit pouze prvky koncesního zadávání, nebo alespoň kombinovat návrh a výstavbu v jednom zadání s určitou vyšší odpovědností dodavatele za stavbu. U projektů tohoto druhu je důležité předem pečlivě zvážit dvě zásadní možná rizika: Na straně koncesionáře je to performance risk, tedy riziko „dodatelnosti“ a „provozovatelnosti“. Na straně zadavatele pak jeho likviditní síla v tom smyslu, zda bude kdykoliv schopen případně uhradit své závazky vyplývající z koncesní smlouvy. Takže kdyby šlo o projekt řekněme za 150 milionů korun, mohlo by být jeho zadavatelem i větší, nikoliv pouze statutární město – jestliže by však mělo disponibilní prostředky zhruba v této výši.

Plzeňské depo, největší koncesní PPP projekt v ČR

Řekl bych, že je tu ještě jedno riziko, zejména budeme-li hovořit o infrastrukturních projektech. Totiž že projekty tohoto druhu často mívají nesmiřitelné kritiky v části veřejnosti, různých ekologických spolcích apod…

Ano, takové nástrahy a boje mohou skutečně vstupovat do kterékoliv fáze přípravy a realizace nejen koncesního projektu. Shodou okolností spolu hovoříme krátce poté, co Poslaneckou sněmovnou neprošel pozměňovací návrh skupiny poslanců k návrhu novely stavebního zákona. Návrh měl pro připravované liniové stavby zavést mechanismy běžné v západních zemích s kvalitní dopravní infrastrukturou. Konkrétně mělo jít o to, že v případě sporu o cenu pozemků, přes něž by taková stavba měla být vedena, by nastoupil institut předběžné držby. Ten by umožnil začít na těchto pozemcích s přípravou a realizací stavby ještě před tím, než by soud ve sporu o ceně rozhodl. V praxi tahanic o cenu pozemků není málo a tento pozměňovací návrh by umožnil zkrátit přípravu a realizaci stavby i o několik let. Teď je s projednáváním stavebního zákona na řadě horní parlamentní komora, takže nám nezbývá než doufat, že se tento poslanecký pozměňovací návrh do zákona nakonec přece jen dostane. Slovensko ho nedávnou již do své legislativy přijalo.

Co nejvíce brání tomu, aby se systém koncesního zadávání více ujal také v naší zemi?

Řekl bych, že problémem není dostat do České republiky tuto znalost, je tu i dostatek odborníků, kteří by sektoru veřejné správy uměli poradit s přípravou koncesního řízení. A určitě je zde nemálo potenciálních uchazečů a konsorcií – i zahraničních, která by do zakázek tohoto druhu u nás docela ráda šla. Problémem podle mého názoru v zásadě není ani legislativa. Překážkou však je určitá setrvačnost myšlení zadavatelů, které je nutné pouze velmi nesnadno a zdlouhavě přesvědčovat, že velké infrastrukturní zakázky skutečně nejsou o tom, co je pro dílčí periodu života projektu nejlevnější. Nýbrž o tom, že stavba je pouze začátek, a provoz po dlouhá desetiletí je také neoddělitelnou součástí ceny.

Stavba je pouze začátek, a provoz po dlouhá desetiletí je neoddělitelnou součástí ceny

Ve vlastním občanském životě takto dopředu umíme předvídat a zvažovat nejrůznější varianty. Pořizujeme-li si automobil za nějakých dvě stě tři sta tisíc korun, zajímají nás záruční podmínky, cena servisu, jak se tato značka umisťuje v žebříčcích spolehlivosti, jakou cenu toto vozidlo bude pravděpodobně mít po pěti letech, až ho budeme prodávat a kupovat si nové… Ale když si pořizujeme infrastrukturu za miliardy korun, takto předvídavě uvažovat o jejím dalším trvání a provozování obvykle neumíme. V Německu či Nizozemsku to však politici dovedou. Proč by to tedy nemohlo být také u nás, když se s Němci či Nizozemci přece nacházíme ve stejné části světa? A ještě na jednu skutečnost bych rád upozornil. Koncesní řízení se nevyhlašuje jen tak, že se ministr či primátor jednoho dne probudí a řekne si: Jdu do toho. Ne, než se totiž vůbec začne soutěžit, připraví se ekonomický model s finančním vyčíslením, kolik by stála varianta klasického veřejného zadání a kolik by stála varianta koncesního řízení. Pokud varianta PPP projektu vyjde levněji – samozřejmě se zohledněním i několik desetiletí trvajícího provozování, pokračuje se dál až ke koncesnímu zadání. Po provedené soutěži se obě varianty opět porovnávají. Obvykle to bývá tak, že například při dopravních stavbách bývá po vysoutěžení koncesní varianta levnější o 10 až 15 %. Když však vyjde levněji tradiční forma zadání, nechť se postupuje podle ní.

Moderní Obec, 29. květen 2017

 

Jan Troják, ředitel útvaru Projektového financování ČSOB